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Planification territoriale

Orientations régionales d’aménagement et de développement durable du territoire

Présentation des Orientations Régionales (ORADDT) [6/10/2009]

Par sa politique d’aménagement du territoire, déclinée aussi bien au niveau du développement rural, de la montagne, de la ville, la Région Rhône-Alpes s’emploie à répondre tant aux besoins des agglomérations que des communes rurales ainsi que de leurs habitants, dans une recherche d’équilibre et de solidarité entre les territoires et un souci permanent de protection et de valorisation de ses ressources naturelles et patrimoniales.

Ce document est le fruit d’un travail transversal piloté et finalisé par le Service « Ingénierie, Planification, Connaissance des Territoires » de la Direction des Politiques Territoriales, en concertation avec l’ensemble des directions et services de la Région Rhône Alpes concernés par ces orientations.

éditorial [6/10/2009]

La Région Rhône-Alpes s’est mobilisée au titre de ses compétences et de ses politiques régionales (transports, emploi et formation, développement économique, lycées, agriculture, environnement…) pour relever, à l’horizon des dix à vingt-cinq prochaines années, les principaux défis de l’aménagement de son territoire. Pour élaborer une vision régionale cohérente, soucieuse de concilier un développement économique équilibré, une solidarité territoriale et des préoccupations environnementales, dans le cadre d’une gouvernance affirmée favorisant la participation citoyenne, la Région Rhône-Alpes a choisi depuis 2004 de s’appuyer sur les principes du développement durable.

Les politiques régionales offrent aux territoires une palette de possibilités pour la mise en œuvre de leurs projets. Certains s’expriment dans le cadre des Contrats de développement durable de Rhône-Alpes (CDDRA) et des chartes des Parcs naturels régionaux (PNR). La Région intervient dans le cadre de ses compétences légales mais aussi en tant que partenaire public associé aux démarches de projet et de planification (SCOT, DTA…). Son action se veut globale et anticipatrice, tournée vers l’ensemble des territoires rhônalpins, qu’ils soient urbains ou ruraux. Elle est conduite en concertation avec les élus locaux et les populations concernées.

La Région Rhône-Alpes entend contribuer fortement à l’organisation du territoire rhônalpin en s’appuyant sur ses grandes infrastructures, en particulier celles des transports collectifs, les infrastructures naturelles des corridors biologiques et des cours d’eau, dites « trame verte et bleue », et celles du transport de l’information par les nouvelles technologies. Elle élabore conjointement avec les acteurs des territoires qui se les approprient largement, des réponses aux besoins liés aux dynamiques démographiques, économiques et sociales régionales. En particulier, le développement économique devra être mieux articulé avec les ressources locales (hommes, équipements, services, infrastructures…).

Quatre axes interdépendants sont privilégiés : un développement métropolitain multipolaire en articulation avec les réseaux de transports collectifs structurants (notamment le TER), la maîtrise de l’étalement urbain, la contribution au développement économique, enfin la valorisation et la préservation de l’environnement. Ces réponses prennent en compte les différentes échelles, de la Région aux territoires, et s’appuient sur la maîtrise des usages du sol.

L’objectif de notre Région est de construire un aménagement et un développement durables de Rhône-Alpes mettant en cohérence l’ensemble de ses politiques. Par ses politiques d’aménagement du territoire, déclinées aussi bien au niveau du développement rural, de la montagne, de la ville, la Région Rhône-Alpes s’emploie à répondre tant aux besoins des agglomérations que des communes rurales ainsi que de leurs habitants, dans une recherche d’équilibre et de solidarité entre les territoires et un souci permanent de protection et de valorisation de ses ressources naturelles et patrimoniales.

Le présent document définit les principales orientations et priorités pour les prochaines années, en lien avec nos ambitions de Région durable et de Région citoyenne. C’est à ce travail difficile, mais essentiel pour notre Région, que s’attache le Vice-président délégué à l’aménagement et à l’animation des territoires, ainsi qu’au développement durable.

Le président de la Région Rhône-Alpes

S’assurer de la cohérence entre urbanisme et déplacements [6/10/2009]

Le défi consiste à valoriser un mode de développement polarisé autour des principales infrastructures de transport collectif

Le récent « Grenelle de l'environnement » en a souligné la nécessité : le défi consiste aujourd'hui à inverser les grandes tendances et les raisonnements qui les portent pour valoriser un mode de développement organisé autour des principales infrastructures de transport collectif existantes ou en projet.

Cette réflexion croisée sur l'organisation territoriale et les déplacements tend ainsi à promouvoir une « armature urbaine multipolaire », une maîtrise accrue de la mobilité, et une « ville des courtes distances » telle qu'elle existe chez certains de nos voisins européens (Pays-Bas, Allemagne...). En coordonnant étroitement sa politique de transport, notamment à travers le Schéma Régional des Services de Transports (SRST), et sa démarche d'aménagement du territoire, la Région Rhône-Alpes souhaite construire avec les territoires une stratégie à long terme.

Cette stratégie s'appuie sur la mise en place d'une véritable gouvernance des transports et de l'aménagement du territoire à l'échelle des bassins de vie.

Elle s'organise autour de trois grands thèmes :
petite_fiche Favoriser une urbanisation multipolaire
petite_fiche Développer des quartiers urbains autour des gares
petite_fiche Développer l'intermodalité

 

Favoriser une urbanisation multipolaire [6/10/2009]

Une articulation étroite entre la politique de transport et la planification urbaine constitue le gage d’une optimisation de l’espace et des déplacements. Les projets de territoire doivent donc prescrire une urbanisation plus concentrée, polarisée notamment autour des gares et des grands axes de transports collectifs.

Une organisation territoriale en « pôles de développement », denses et ouverts à diverses fonctions (logements, commerces, équipements sportifs, culturels de formation ou de santé, activités et services), favorise un mode de vie qui limite le recours à l’automobile.

L’insertion urbaine et paysagère des équipements dits « structurants » (lycées, grands équipements culturels, hospitaliers ou universitaires, pôles d’activités économiques…) contribue à cette nouvelle organisation.

Aires, pôles et centralités urbaines (source SRST 2008)

Développer des quartiers urbains autour des gares [6/10/2009]

Les quartiers de gare présentent un fort potentiel de développement. Il est nécessaire de favoriser l’attractivité de ces espaces, leur densité, leur capacité de mixité sociale et fonctionnelle, leur qualité environnementale et leur accessibilité.

À l’appui de tels projets, des contractualisations, sont à initier entre la Région et les communes ou intercommunalités pour lier développement de services ferroviaires et densification urbaine.

Le maillage urbain et la hiérarchisation du réseau de transports collectifs dessinent une organisation multipolaire équilibrée à l’échelle des territoires métropolitains.

Développer l’intermodalité [6/10/2009]

Les projets de territoire sont appelés à privilégier une continuité et une fluidité des services de transports collectifs en développant une palette d’initiatives ou d’équipements : convergence des réseaux de transports urbains et interurbains vers les gares, tarification multimodale, incitation à développer les « modes doux » et, en dernier lieu, aménagement de parcs relais.

Dans les secteurs d’« entre-deux » où la desserte ferroviaire est faible ou absente, une réflexion sur les modes alternatifs sera privilégiée : navettes départementales de rabattement, taxis collectifs, covoiturage, deux roues, voire transports à la demande…

Maîtriser l’étalement urbain [6/10/2009]

Il s’agit d’organiser le renouvellement urbain, de favoriser la densification et de fixer des limites d’urbanisation claires

Le coût social et environnemental de l’étalement urbain est important. La montée en puissance économique et démographique en Rhône-Alpes s’accompagne d’une action volontariste. Les espaces agricoles ne doivent pas être considérés comme des réserves d’urbanisation.

Il s’agit en effet d’un enjeu majeur des territoires, pour préserver les paysages naturels et les terres agricoles, mais aussi pour encourager un développement plus équilibré. L’une des clés de cette action est sans aucun doute une meilleure structuration de l’urbanisation dans les années à venir, respectant la complémentarité de l’urbain et du rural.

Trois objectifs régionaux :
petite_fiche Autoriser des extensions urbaines sous conditions
petite_fiche Promouvoir des "projets urbains durables"
petite_fiche Construire des logements accessibles à tous

Autoriser des extensions urbaines sous conditions [6/10/2009]

Face au développement démographique, il est important de partager les règles d’une gestion économe de l’espace. La Région souhaite apporter un éclairage nouveau sur la planification des territoires. En adéquation avec la structure urbaine et en lien avec les réseaux de transports, elle souhaite encourager différents niveaux d’« intensité urbaine ». Elle propose d’adopter un ensemble de mesures cohérentes : Organiser le renouvellement urbain comme un préalable (avec par exemple la reconquête des friches urbaines ou des « dents creuses » des pôles urbains), favoriser une densification du tissu existant, fixer des limites d’urbanisation claires et soumettre les décisions d’extension urbaine à des exigences précises d’accessibilité des équipements et des services à la population.

La croissance urbaine sur le territoire de l'Aire métropolitaine de Lyon des années cinquante à nos jours

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Promouvoir des "projets urbains durables" [6/10/2009]

Les opérations d’habitat groupé seront au cours des prochaines années un levier important d’action. Elles permettent de participer au renforcement des pôles existants et favorisent des formes d’urbanisation plus denses et moins dispendieuses d’espace.

La logique de « projets urbains durables » porte également sur l’obtention de meilleures performances énergétiques et doit développer une mixité sociale et fonctionnelle. L’insertion paysagère, l’aménagement d‘espaces publics, la mise en place de modes de déplacements doux, l’accessibilité en transports en commun y contribuent. La promotion d’un « habitat intermédiaire » adapté aux différents contextes – urbains et périurbains – offre des solutions particulièrement intéressantes.

L'habitat intermédiaire (ici, 22 logements/ha) offre des solutions intéressantes de formes urbaines

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Construire des logements accessibles à tous [6/10/2009]

Le fort développement économique de Rhône-Alpes s’accompagne d’une tension croissante du marché immobilier sur la quasi-totalité des aires urbaines de la région.

Une diversité de l’offre d’habitat s’impose, en particulier pour faciliter les parcours résidentiels de l’ensemble des ménages (entre locatif et accession, parc public et parc privé, etc.), et pour répondre aux enjeux de la mixité sociale.

 

 

Il est de la responsabilité des acteurs publics de veiller à l’offre de logements aidés et à l’accessibilité aux bâtiments des personnes à mobilité réduite ainsi que d’une façon plus générale, des personnes handicapées.

Tenant compte de l’évolution démographique générale, le Conseil régional portera une attention soutenue aux solidarités intergénérationnelles et à un partenariat renforcé, notamment en matière d’habitat, de mobilité et d’accessibilité aux services des personnes âgées et des personnes à mobilité réduite.

Accompagner le développement économique du territoire [6/10/2009]

Les projets de développement d’activités devront privilégier les implantations dans les espaces urbains mixtes

L’économie rhônalpine doit chercher à valoriser sa différence en tendant vers un développement durable créateur d’emplois au service de tous les territoires. En prenant dès aujourd’hui une position avancée sur ce champ, Rhône-Alpes a l’ambition de voir son économie répondre mieux, aux exigences économiques, sociales et environnementales.

Trois objectifs régionaux :
petite_fiche Poursuivre une stratégie d'accompagnement du développement des territoires
petite_fiche Articuler les secteurs d'activités économiques et les pôles d'urbanisation, en favorisant la mixité fonctionnelle
petite_fiche Favoriser un aménagement plus durable des zones d'activités

Poursuivre une stratégie d’accompagnement du développement des territoires [6/10/2009]

Le développement industriel, axe fort pour la Région, doit conduire à raisonner les choix de localisation et d’accompagnement des activités. Sont à prendre en compte les impacts sur l’emploi, l’émergence de nouvelles activités à fort potentiel (en lien avec les clusters et les pôles de compétitivité…), le renforcement des tissus économiques existants et l’accompagnement des secteurs en mutation (Schéma régional de développement économique, novembre 2005).

En matière de technologies de l’information et de la communication, la Région a défini une stratégie s’appuyant sur des principes d’équité, de solidarité et de développement durable. Sous le label Siderhal (Société de l’information pour le développement de Rhône-Alpes), cette stratégie vise à promouvoir l’émergence de nouveaux services et l’appropriation d’usages innovants, en soutenant en particulier l’accès des Rhônalpins à des conditions abordables au haut débit, et en travaillant à la couverture en très haut débit, sur l’ensemble du territoire.

En matière d’économie agricole, facteur d’attractivité et de développement local, la Région Rhône-Alpes soutient la structuration des filières locales de production (produits agricoles biologiques et de qualité).

Elle favorise les projets innovants et collectifs notamment de vente en « circuits courts », ou de reprise d’exploitations. La reconnaissance des fonctions transversales de l’agriculture (liées au paysage, aux loisirs, au tourisme…) dans les projets de territoire contribue à consolider les orientations stratégiques des documents de planification sur les espaces agricoles, en particulier périurbains.

Dans le domaine touristique, une attention particulière doit être portée tant à l’impact environnemental (préservation des espaces et ressources naturelles, accessibilité en modes de transports doux…), qu’à la faisabilité économique des projets, en renforçant l’ingénierie pour les projets d’hébergement, la structuration d’une offre « quatre saisons », le développement de la professionnalisation et le soutien aux équipements de proximité (Schéma régional de développement de tourisme et des loisirs, avril 2008).

Restructuration d'une friche industrielle à Saint-Chamond

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Articuler les secteurs d’activités économiques et les pôles d’urbanisation, en favorisant la mixité fonctionnelle [6/10/2009]

Pour des raisons d’efficacité et de lisibilité, la Région veille à ce que les pôles de développement économique majeurs soient clairement identifiés et bien hiérarchisés : secteurs d’intérêt régional, d’intérêt métropolitain ou local. Leur articulation avec les bassins de vie et les pôles d’urbanisation permettra de rapprocher les emplois de l’habitat et de limiter ainsi la mobilité domicile-travail.

Les projets de développement d’activités économiques devront privilégier des implantations dans les espaces urbains mixtes et de « renouvellement urbain » (recyclage de friches, aménagement des « dents creuses »…), favorisant la mixité fonctionnelle, sans utiliser les terres agricoles existantes.

La politique économique des territoires doit par ailleurs se référer aux documents de planification (DTA, Scot…), ou de concertation métropolitaine (RUL, Sillon alpin, projet d’agglomération franco-valdo-genevoise…), ainsi qu’aux schémas sectoriels (notamment du schéma de cohérence logistique…).

Insertion urbaine et mixité des fonctions sur le site de Giat, à Saint-Etienne

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Favoriser un aménagement plus durable des zones d’activités [6/10/2009]

Pour une utilisation raisonnée de l’espace, il convient de vérifier la bonne accessibilité des zones d’activités, la pluralité des modes de déplacements disponibles, l’adéquation de ces sites avec le développement des pôles urbains et des réseaux de transports collectifs qui doit limiter la mobilité domicile-travail.

Outre la requalification des zones en reconversion économique, les maîtres d’ouvrage et aménageurs sont incités à prévoir une plus grande densité, en lien avec la mixité des fonctions, et un renforcement de la qualité environnementale et paysagère des zones et des bâtiments existants ou à créer.

Valoriser le territoire, préserver l’environnement [6/10/2009]

Les territoires doivent intégrer les grands défis environnementauxd actuels :
l'eau, l'air, l'énergie, la protection du patrimoine naturel, les risques...
 

Les espaces naturels et agricoles, ressources sur lesquelles se fonde en grande partie une politique d’organisation durable du territoire (réseau maillé, « trame verte »…), doivent être préservés ou protégés, au même titre que le paysage, facteur d’identité et de lisibilité du territoire. En effet, pour assurer l’équilibre de leurs projets de développement, les territoires doivent intégrer les grands défis environnementaux actuels : l’eau, l’air, l’énergie, la protection du patrimoine naturel, les risques…

La Région Rhône-Alpes accorde à ces questions une attention particulière, concentrée sur deux grands objectifs :
petite_fiche Organiser le territoire selon le maillage des espaces naturels et ruraux
petite_fiche Protéger les ressources et intégrer les enjeux climatiques

Organiser le territoire selon le maillage des espaces naturels et ruraux [6/10/2009]

Il s’agit tout d’abord d‘organiser le territoire selon le maillage des « infrastructures naturelles » pour échapper à la banalisation des paysages et à une urbanisation diffuse.

Les documents de planification spatiale doivent prendre en considération ces espaces, dans une recherche de qualité paysagère, architecturale et urbaine optimale.

L’organisation équilibrée de l’espace nécessite que les espaces naturels et ruraux non construits soient intégrés dans les projets de territoire sous la forme de « trames vertes et bleues » identifiées et cartographiées. Associée à la maîtrise de l’étalement urbain et à la protection des terres agricoles, la localisation de secteurs privilégiés d’urbanisation ou de coupures d’urbanisation contribue à assurer un cadre de vie agréable aux habitants et à maintenir l’attractivité des territoires.

La biodiversité doit également être préservée en protégeant directement les espaces (et espèces) menacés, en identifiant les « espaces remarquables » supracommunaux et en s’appuyant sur les onze réserves naturelles régionales, les sites à forte biodiversité et les « corridors » écologiques.

Enfin, il est souhaitable d’envisager la gestion et la valorisation d’espaces « multifonctionnels » (associant agriculture, loisirs et tourisme, par exemple) en dépit d’une pression foncière accrue dans certains secteurs.

La pérennisation des activités agricoles et forestières passe par le renforcement de la protection des espaces agricoles. 

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Protéger les ressources et intégrer les enjeux climatiques [6/10/2009]

La Région défend le principe d’un équilibre entre urbanisation, préservation des ressources et durabilité des écosystèmes. La ressource en eau doit être préservée : il s’agit d’adapter l’usage à la ressource disponible, et non l’inverse.

Les risques d’inondation, la protection de l’eau potable et l’assainissement doivent être pris en compte dans les projets de territoires. Les aménagements doivent être compatibles avec une utilisation durable des ressources et cohérents avec les Sdage, Sage et contrats de rivière.

La Région invite ses partenaires à intégrer au plus tôt les enjeux climatiques dans leurs approches territoriales. Elle encourage les actions en faveur de la maîtrise et de l’efficacité énergétiques ainsi que le développement des énergies renouvelables, comme dans le logement ou dans l’agriculture, ainsi que le développement de filières et de circuits courts dans tous les domaines permettant de réduire le bilan carbone.

Ces actions doivent se décliner sous forme de Plans climat territoriaux constitutifs des nouveaux CDDRA. Au-delà des efforts qui sont et seront faits pour réduire l’émission de gaz à effet de serre, la manifestation d’effets liés au changement climatique est désormais une réalité inéluctable à moyen terme. Les projets et schémas d’aménagement de territoires, qui s’inscrivent dans un temps long, doivent donc prendre en compte ces incertitudes et s’efforcer d’y apporter des réponses adaptées.

Préserver les ressources et la durabilité des écosystèmes : la tourbière de Hières sur Amby, Boucle du Rhône

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Articuler les différentes échelles territoriales [6/10/2009]

L'échelle métropolitaine est souvent la plus pertinente dans de nombreux domaines

Les projets des territoires doivent s’inscrire dans une réflexion plus large, à l’échelle métropolitaine. L’ambition de la Région Rhône-Alpes est d’inciter les maîtres d’ouvrage des Scot, comme ceux des autres projets territoriaux, à s’intéresser à leurs voisins et à se situer dans une démarche « supra-Scot », à l’instar de celle de l’aire métropolitaine lyonnaise ou de l’agglomération franco-valdo-genevoise, ou sous une forme intégrée comme le Scot de la région urbaine grenobloise. L’échelle métropolitaine est bien souvent l’échelle la plus pertinente dans de nombreux domaines : maillage par des réseaux de transports collectifs, couverture en technologies de l’information et de la communication, développement démographique et économique cohérent, valorisation des espaces naturels et agricoles…

Deux objectifs régionaux :
petite_fiche Intégrer les grands équipements et éléments structurants du territoire régional
petite_fiche Prendre en compte les enjeux de long terme et d'échelle européenne

Intégrer les grands équipements et éléments structurants du territoire régional [6/10/2009]

La Région encourage les acteurs de l’aménagement du territoire – et notamment les syndicats mixtes de Scot, de CDDRA et les PNR – à prendre en compte les grands équipements, les infrastructures ferroviaires ainsi que les éléments structurants du territoire et du paysage régional : le fleuve Rhône, les six Parcs naturels régionaux, les grands lacs et, bien sûr, la montagne.

Élément spécifique identitaire de Rhône-Alpes, celle-ci bénéficie d’une stratégie régionale au service d’un aménagement et d’un développement harmonieux des espaces.

Par ailleurs, le « Plan Rhône », projet de développement durable d’échelle interrégionale, propose une approche cohérente et globale des grands enjeux thématiques et territoriaux de développement et de préservation de la vallée du Rhône : patrimoine et culture du fleuve, inondations, qualité des eaux, biodiversité, transport, tourisme… qu’il s’agit de décliner dans les projets de territoires.

Accessibilité et insertion urbaine d'un grand équipement
(le site de La Doua, à Villeurbanne)

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Prendre en compte les enjeux de long terme et d’échelle européenne [6/10/2009]

Les grandes infrastructures ferroviaires ou fluviales et leurs équipements intermodaux – qu’il s’agisse du fret ou du transport de voyageurs – ainsi que la plate-forme aéroportuaire ont un caractère stratégique et cohérent avec un projet de développement territorial durable.

Leur articulation avec les projets territoriaux présente des enjeux de long terme à échelle européenne.

Grands projets, sites et équipements intermodaux en Rhône-Alpes (source SRST 2008)

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Mettre en oeuvre ces orientations dans les territoires : un enjeu essentiel [6/10/2009]

Ce document de synthèse est issu d’un travail de mise en cohérence des politiques sectorielles et territoriales de la Région Rhône-Alpes.

Appelé à évoluer, il est centré sur la planification spatiale. Ces orientations régionales d’aménagement et de développement durables des territoires doivent être connues pour la définition de chaque projet stratégique. Le Scot en constitue l’aboutissement. En l’absence d’un Scot, ces orientations constituent des repères applicables aux territoires intercommunaux des contrats territoriaux (CDDRA, PNR en particulier) qui sont le socle du dialogue de la Région avec les acteurs territoriaux (EPCI, Départements, Chambres consulaires, etc.). Il serait souhaitable de tendre vers une plus grande cohérence des périmètres et des modes de gouvernance concernant les projets territoriaux (Scot, CDDRA, AOT…).

À l’avenir, les contrats locaux déclineront précisément ces enjeux prioritaires. C’est à la lumière de ces orientations que la Région définira son soutien aux projets des territoires, dans le cadre d’une gouvernance intercommunale affirmée à laquelle la Région entend contribuer.

Contrats de développements Rhône-Alpes

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L’espace : une ressource limitée [6/10/2009]

Les enjeux

La question foncière est largement transversale aux différentes orientations énoncées. L’espace est une ressource limitée et difficilement renouvelable. Les documents de planification et les diagnostics fonciers préalables aux contrats territoriaux doivent donc identifier les stratégies foncières nécessaires pour mieux articuler les usages des sols.


Les stratégies

Il s’agit de permettre la mise en œuvre des orientations d’aménagement et de développement durables du territoire concerné par la maîtrise des périmètres stratégiques concernant les pôles de développement d’urbanisation ou de développement économique, et les projets d’équipements structurants, ainsi que le maintien d’exploitations agricoles en zones périurbaines.


Les outils

L’attention des communes (et de leurs groupements) doit être plus particulièrement portée sur les outils d’intervention dont elles disposent, en particulier dans les Plans locaux d’urbanisme (PLU) : droit de préemption urbain, dations, ZAD, ZAC, lotissements, assortis des orientations d’aménagement, emplacements réservés en vue de la réalisation de programmes de logements, possibilités de majoration du coefficient d’occupation du sol pour la réalisation de logements sociaux (jusqu’à 50 %) ou pour la performance énergétique (jusqu’à 20 %), majoration de la valeur locative des terrains constructibles, création d’une taxe sur les terrains rendus constructibles…

La Région encourage les territoires à élaborer une stratégie foncière en amont, soucieuse de la préservation et de la maîtrise des espaces agricoles « sensibles » ou « stratégiques », notamment dans les zones périurbaines et les franges urbaines.

Les terres agricoles de valeur ne doivent plus être utilisées pour l’urbanisation.

Les instances territoriales peuvent promouvoir la mise en place de mesures de protection (zones agricoles protégées, espaces naturels sensibles, Zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager…) ou engager des démarches environnementales (Approche environnementale de l’urbanisme, chartes paysagères, Agenda 21…).

La Côtière de l'Ain : un exemple de conflit d'usages du foncier

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